陈国庆：监察委调查与审查起诉的衔接

 节选自《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》的“监察委员会调查与检察机关审查起诉的衔接”部分，作者：陈国庆（最高人民检察院副检察长、法学博士），载于《国家检察官学院学报》2019年第1期。

监察委员会调查与检察机关审查起诉的衔接

国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，是推动全面从严治党向纵深发展的战略举措。2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，规定了国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、职能等。《监察法》规定，监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。2018年4月，国家监察委员会和高检院联合制定下发了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》。2018年10月26日，《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》对人民检察院的侦查职权作出相应的调整，完善了监察与刑事诉讼的衔接机制。

关于公职人员职务犯罪案件的办理，检察机关主要负责对犯罪嫌疑人采取强制措施、审查起诉、提起公诉和出庭支持公诉等工作。现主要就监察委员会调查与检察机关刑事追诉衔接中的问题进行介绍。

（一）检察机关提前介入调查工作

实践中，监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入审理阶段后，可以书面商请检察机关派员介入。

在各地检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件实践中，遇到不少新问题。一是介入案件范围有待明确。从公诉力量和必要性考虑，介入案件比例过高或过低，都不利于充分发挥提前介入机制的作用。二是提前介入时间需要明确。明确提前介入时间，是防止出现介入工作随意性的重要保证。介入时间过早或者过晚，都会影响介入工作实际效果。三是工作方式方法也需要明确。如果采取不合理方式提前介入，可能会出现检察人员参与监察委员会调查活动、介入工作效果无法保障等问题。四是反馈方式需要加以规范。目前各地做法不一，有的以院名义反馈，有的以检察官名义反馈。反馈方式不统一，直接影响到提前介入工作的严肃性和实效性。

关于职务犯罪案件提前介入工作，重点说明以下几个问题：

1.提前介入的主要任务。检察机关提前介入监察委员会调查工作的主要任务是对证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议，对是否需要采取强制措施进行审查，配合、规范、制约调查取证工作，完善案件证据体系，确保准确适用法律，提高职务犯罪案件办理质量和效率。

2.提前介入的主体。检察机关在收到提前介入书面通知后，应当及时指派检察官带队介入，并成立工作小组。人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作，经检察长批准由检察官或检察官带队成立办案组介入。同时，考虑基于审级问题，案件公诉承办单位一般都在地市以下，高检院和省级院对等介入同级监委办理的案件，都会涉及由下级检察院具体承办的实际情况。为此，上级人民检察院可指导承办案件的检察院派员介入，也可以与承办案件的检察院共同派员介入。
　　

3.提前介入的案件范围。监察委员会认为案件重大、疑难、复杂，在进入审理阶段后，可以书面商请检察机关派员介入。实践中关于各级检察机关提前介入监察委员会调查案件的范围，要注意三点：一是介入前提，检察机关提前介入职务犯罪案件，一般需要以监察委员会“书面商请”为前提；二是介入时间，一般是案件进入审理阶段后再提前介入，但不排除个别案件可以在调查阶段介入；三是介入范围，对于监察委员会办理的在本地有重大影响的案件，或者在事实认定、证据采信以及法律适用等方面存在重大分歧的疑难、复杂案件等情况可以提前介入。

4.提前介入的方式方法。检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件，可以采取以下工作方式：（1）听取监察委员会关于案件事实和证据情况的介绍；（2）查阅案件法律文书和证据材料；（3）调看讯问被调查人、询问证人同步录音录像；（4）其他必要的工作方式。

检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件，应当就以下问题提出意见和建议：（1）对调查部门已经获取的证据材料进行分析，提出进一步补充、固定、完善证据的具体建议，全面客观地收集证明被调查人有罪、罪重以及无罪、罪轻的证据；（2）对案件事实认定、法律适用问题，提出意见和建议；（3）对发现的非法证据，提出依法排除或者重新收集的意见，对瑕疵证据提出完善补正的意见；（4）对案件管辖提出意见和建议；（5）对是否需要采取强制措施以及采取何种强制措施进行审查；（6）对法律文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等提出意见和建议；（7）对其他需要解决的法律问题提出意见和建议。检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作，一般应集中时间进行。工作小组应当在15日内审核案件材料，对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查。提前介入的检察官或办案组不得参与监察委员会案件调查活动。

5.提前介入意见的反馈。提前介入的检察官应当详细记录案件情况和工作情况。形成介入调查的书面意见后，以检察官或办案组名义反馈监察委员会，并及时向本院检察长报告。对特别重大、疑难、复杂的案件，经检察长批准后反馈监察委员会。书面意见应当包括提前介入工作的基本情况、案件事实、定性意见、完善证据意见，以及需要研究和说明的问题等内容。

6.提前介入与审查起诉工作的衔接。案件移送审查起诉后，检察机关一般应将案件交由提前介入调查的检察官办理，确因工作需要的，也可另行安排办案人员。审查起诉检察官要根据监察委正式移送案件材料，严格依法审查案件，不得以提前介入意见代替审查起诉意见。需要注意的是，提前介入工作一方面是做好审查起诉工作、确保案件质量效率的基础，另一方面也是和审查起诉不能相互替代的两个不同阶段，必须防止以提前介入意见代替审查起诉意见的情况出现。

（二）检察机关受理和指定管辖

对于监察委员会调查终结后移送起诉的案件，检察机关要做好相关工作，依法受理案件。监察委员会向检察机关移送案件，要将《起诉意见书》、被调查人、全部案卷材料、涉案款物等，一并移送检察机关。案件移送前，应当按程序报批后作出党纪处分、政务处分决定，需要终止人大代表资格的，应当提请有关机关终止人大代表资格。

对于监察委员会移送的案件，检察机关案件管理部门接收案卷材料后，应当立即审查下列内容：（1）案卷材料齐备、规范，符合有关规定的要求；（2）移送的款项或者物品与移送清单相符；（3）被调查人在案情况。案件管理部门审查后认为具备受理条件的，应当及时进行登记，并立即将案卷材料移送刑事检察部门办理；认为不具备受理条件的，应当商监察委员会相关部门补送材料。需要特别指出的是，对于监察委员会移送的案件，检察机关不需要另行立案，以受理移送审查起诉作为案件进入刑事诉讼的起点。

实践中，对于监察委员会调查和移送的职务犯罪案件，指定异地起诉、审判的情况较多。监察委员会调查的职务犯罪案件需要在异地起诉、审判的，一般应当在移送起诉20日前，协商同级人民检察院商请同级人民法院办理指定管辖事宜，并由该检察院向监察委员会通报。指定异地管辖，应当综合考虑当地人民检察院、人民法院、看守所等的办案力量、办案场所以及交通等因素决定。对于一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪相互关联，并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的，可以并案指定由同一人民检察院审查起诉。上级人民检察院收到监察委员会移交的案卷材料后，一般应当在拘留期限内（最长14天内）将案卷材料交由被指定的检察机关办理，并及时办理换押手续、移交涉案赃款赃物等。

（三）留置和刑事强制措施的衔接

修改后刑诉法第170条第二款规定：“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期限不计入审查起诉期限”。需要注意的是：

一是关于检察机关决定和采取强制措施的时间问题。对于监察委移交的案件，原刑诉法没有关于检察机关决定采取强制措施的时间的规定。对被调查人采取留置措施的，监察委员会应当在正式移送起诉10日前书面通知检察机关移送事宜，也就是借用调查期限给检察机关预留采取强制措施的时间。修改后刑诉法生效后，这一问题可以得到解决，检察机关在受理监察委移交的案件后，可以利用最长14天的拘留期限，决定采取何种强制措施。

二是关于采取强制措施种类的问题。对于监察委移交的案件，检察机关刑事检察部门经审查认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立即决定采取逮捕或者取保候审、监视居住强制措施，并与监察委员会调查部门办理交接手续。被指定的检察机关受理案件后，应当重新作出强制措施决定。修改后刑诉法的规定，较好地解决了留置措施和刑事诉讼强制措施的衔接问题，即对于监察委员会移送起诉的已采取留置措施的案件，检察机关应当对犯罪嫌疑人先行拘留，拘留后，留置措施自动解除。检察机关在拘留后再根据案件具体情况，决定采取强制措施的种类，即采取逮捕、取保候审还是监视居住。被指定的检察机关可以沿用上级检察院采取的强制措施，变更换押等手续即可，无需重复采取强制措施。

三是关于指定管辖情况下的强制措施。对于指定下级检察机关管辖的案件，上级检察机关采取强制措施后，下级院无需再重复采取强制措施，沿用上级院作出的强制措施即可。对于采取逮捕措施的情况，要完善换押手续。

（四）审查起诉的主要职责

1.告知犯罪嫌疑人相关诉讼权利

办案的检察机关应当自收到案卷材料之日起3日内，告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人，并告知其如果因经济困难或者其他原因没有聘请辩护人的，可以依法申请法律援助。
　　

2.依法讯问和听取意见

检察机关审查职务犯罪案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的，应当附卷。

犯罪嫌疑人认罪认罚的，检察机关可以适用认罪认罚相关程序。

3.审查案卷材料并决定是否退回补充调查或自行补充侦查

检察机关审查监察委员会移送起诉的案件，应当查明：（1）犯罪嫌疑人身份状况是否清楚，包括姓名、性别、国籍、出生年月日、职业和单位等；单位犯罪的，单位的相关情况是否清楚；（2）犯罪事实、情节是否清楚，实施犯罪的时间、地点、手段、犯罪事实、危害后果是否明确；（3）认定犯罪性质和罪名的意见是否正确，有无法定的从重、从轻、减轻或者免除处罚的情节及酌定从重、从轻情节，共同犯罪案件的犯罪嫌疑人在犯罪活动中的责任的认定是否恰当；（4）证明犯罪事实的证据材料包括采取技术调查措施的决定书及证据材料是否随案移送，证明相关财产系违法所得的证据材料是否随案移送，不宜移送的证据的清单、复制件、照片或者其他证明文件是否随案移送；（5）证据是否确实、充分，是否依法收集，有无应当排除非法证据的情形；（6）调查的各种手续和文书是否完备；（7）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；（8）是否属于不应当追究刑事责任的；（9）有无附带民事诉讼，对于国家财产、集体财产遭受损失的，是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼；（10）涉案财物是否查封、扣押、冻结并妥善保管，清单是否齐备；对被害人合法财产的返还和对违禁品或者不宜长期保存的物品的处理是否妥当，移送的证明文件是否完备；（11）其他需要审查的事项。

检察机关经审查上述案卷材料，对于需要补充调查的，可以退回监察委员会补充调查，也可自行补充侦查。

4.证据合法性审查及排除非法证据

对于监察委员会移送起诉的案件，检察机关应当对取证的合法性进行审查，依法排除非法证据。可以采取以下方式对证据的合法性进行调查核实：（1）讯问犯罪嫌疑人；（2）询问在场人员及证人；（3）听取辩护律师意见；（4）进行伤情、病情检查或者鉴定；（5）其他调查核实方式。

监察委员会对调查过程的录音、录像不随案移送检察机关。检察机关认为需要调取与指控犯罪有关并且需要对证据合法性进行审查的讯问录音录像，可以与监察委员会沟通协商后予以查看。所有因案件需要接触录音、录像的人员，应当对录音、录像的内容严格保密。

需要指出的是，审查起诉过程中，被指定的检察机关认为可能存在非法取证行为，需要调查核实的，应当报指定其办案的上级人民检察院批准。上级人民检察院对于调取讯问录音录像、体检记录等材料的申请，经审查认为申请调取的材料与证明证据收集的合法性有联系的，应当与监察委员会沟通协商；认为与证明证据收集的合法性没有联系的，应当决定不予调取。被指定的检察机关认为需要监察委员会对证据收集的合法性作出书面说明或提供相关证明材料的，应当报指定其办案的上级人民检察院，由上级人民检察院与监察委员会沟通协商。被指定的检察机关调查完毕后，应当提出排除或者不排除非法证据的处理意见，报指定其办案的上级人民检察院批准决定。由该院与监察委员会沟通协商后，作出决定。被排除的非法证据应当随案移送，并写明为依法排除的非法证据。
　　

（五）退回补充调查或自行补充侦查

1.退回补充调查

对于监察委员会移送审查起诉的案件，检察机关审查后认为犯罪事实不清、证据不足的，应当退回监察委员会补充调查。被指定的检察机关经审查，拟退回补充调查的，应当报指定其办案的上级人民检察院批准。上级人民检察院在作出决定前，应当与监察委员会沟通协商。需要退回补充调查的案件，应当以上级人民检察院的名义出具退回补充调查决定书、补充调查提纲，连同案卷材料由上级人民检察院一并送交监察委员会。

检察机关决定退回补充调查的案件，补充调查期间，犯罪嫌疑人沿用人民检察院作出的强制措施。检察机关应当将退回补充调查情况书面通知看守所。监察委员会需要讯问被调查人的，人民检察院应当予以配合。

对于退回监察委员会补充调查的案件，调查部门应当在1个月内补充调查完毕并形成补充调查报告。补充调查以2次为限。补充调查结束后需要提起公诉的，应当由监察委员会重新移送人民检察院。审查起诉期限重新计算。

2.自行补充侦查

检察机关经审查，认为案件定罪量刑的基本犯罪事实已经查清，但具有下列情形之一的，可以自行补充侦查：（1）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，个别情节不一致且不影响定罪量刑的；（2）书证、物证等证据材料需要补充鉴定的；（3）其他由办案的检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。

自行补充侦查的案件，应当在审查起诉期间补充侦查完毕。自行补充侦查完毕后，应当制作补充侦查终结报告并附相关证据材料入卷，同时抄送监察委员会。检察机关自行补充侦查的，可以商监察委员会提供协助。

被指定的检察机关，拟自行补充侦查的，应报指定其办案的上级人民检察院批准，由上级人民检察院通报监察委员会后开展。自行补充侦查完毕后，被指定的检察机关应当制作补充侦查终结报告并附相关证据材料，报指定其办案的上级人民检察院批准后入卷，同时抄送监察委员会。
　　

（六）提起公诉和不起诉

对于监察委员会移送起诉的职务犯罪案件，办案的检察机关经审查起诉，应当作出提起公诉或不起诉的决定。

1.提起公诉

检察机关对案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应作出起诉决定，并向有管辖权的人民法院提起公诉，同时将起诉情况及时通报监察委员会。被指定的检察机关提起公诉前，应当报指定其办案的上级人民检察院批准，上级人民检察院应及时向监察委员会通报起诉情况。

犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，并随案移送认罪认罚具结书等材料。

2.决定不起诉

对于监察委员会移送起诉的职务犯罪案件，检察机关在审查起诉后，视不同情形可依法作三种不起诉处理：（1）法定不起诉。犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有刑诉法第16条规定的情形之一的，可以将案件退回监察委员会处理，也可以作出不起诉决定。（2）存疑不起诉。经2次退回补充调查仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定。（3）酌定不起诉。犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉决定。办案的检察机关对于监察委员会移送起诉的职务犯罪案件，拟作不起诉决定的，应当与监察委员会沟通协商，并报上级人民检察院批准后作出，不起诉决定书应及时送达监察委员会。被指定的检察机关拟作不起诉决定，或者改变犯罪性质、罪名的，应当报指定其办案的上级人民检察院批准，由上级人民检察院与监察委员会沟通协商后作出处理。不起诉决定书应当由被指定的检察机关作出，通过上级人民检察院送达监察委员会。监察委员会认为不起诉决定书确有错误的，应当在收到不起诉决定书后30日内向上级人民检察院申请复议。对于监察委员会对不起诉决定申请复议的案件，上级人民检察院应当另行指定检察官审查提出意见，并自收到复议申请后30日内，经由检察长或者检察委员会决定后，以上级人民检察院的名义答复监察委员会。上级人民检察院的复议决定可以撤销或者变更原有不起诉决定，交由被指定的检察机关执行。根据刑诉法的规定，人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。人民检察院决定不起诉的公职人员职务犯罪案件，对监察委员会随案移送的涉案财产，应商监察委员会后，区分不同情形，作出相应处理：（1）因犯罪嫌疑人死亡而决定不起诉，符合刑诉法第298条规定的违法所得没收程序条件的，按照相关规定办理；（2）因其他原因决定不起诉，对于查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产需要没收的，应当提出检察意见，退回监察委员会处理；（3）对于冻结的犯罪嫌疑人存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，能够查明需要返还被害人的，可以通知金融机构返还被害人；对于查封、扣押的犯罪嫌疑人的违法所得及其他涉案财产能够查明需要返还被害人的，直接决定返还被害人。