司法改革背景下的检察改革

      检察改革应当是司法改革背景下的改革

　　从2008年开始，中国启动了新一轮司法改革，司法改革进入重点深化、系统推进的新阶段。目前，本轮司法改革的任务已基本完成，并体现在修订完善的相关法律中。随着中国经济社会的不断进步与发展，中国司法改革也将进一步深入推进。

　　身处剧烈变革时代的中国检察机关也面临着改革的压力。中国的检察改革是司法体制改革的重要组成部分，应当在司法改革的整体背景下推进，并与其他改革全面统筹、相互协调。检察改革怎么改是个见仁见智的问题，或许会有不同的看法。但总的原则应当是检察改革必须立足于检察规律，以追求建立公正、高效、权威的检察体制为改革目标。当下中国的改革具有典型的时代特征，所面临的问题也具有明显的转型期特点。因此，在改革的路径上应当允许有所突破，也应当允许试错。

　　检察改革应当侧重于推进体制性的改革

　　关于检察改革，一般而言，应当包括两个层面上的改革，一是体制改革，一是机制改革。机制性的改革主要侧重于技术层面，是一种具体工作运行方式的改革。而体制性改革则是一种整体性安排，涉及到不同权力主体之间的权力架构，是一种深层次的改革。机制改革实效可能会因为其所依赖的体制而受到减损，甚至可能因为体制原因而导致异化，无法发挥实效。因此，体制改革具有根本性意义。这也是党的十八大报告提出“进一步深化司法体制改革”的重要原因。因此，检察体制改革应当成为检察改革的重头戏。对于机制改革，则应当在体制改革的背景下进行，与体制改革相适应，是体制改革的重要内容，并构成体制改革成功的重要保障。

　　检察改革应当侧重的几个重要领域

　　首先，检察改革最重要的是要确保检察机关依法独立行使检察权。

　　我国宪法规定，应当保证人民检察院依法独立行使检察权。党的报告多次指出，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，党的十八大报告也作了重申。但是，当前无论是学术界还是实务界都普遍认为检察权的独立性不足，行政化色彩过于浓重。检察权的独立性不足体现在两个层面上，一是宏观体制上，检察机关受到其他机关、部门的干预较多，特别是检察机关办案受到地方的牵制过多，影响检察机关的执法公正性与公信力;二是在运行机制上，检察官受到所在部门、所在机关以及上级检察机关的束缚。检察官办案的独立性不足，导致检察官办案的积极性受挫，在客观上也造成了权责利的不统一。

　　因此，就确保检察机关依法独立行使检察权而言，应当从两个层面展开：在宏观层面，应当进一步协调检察机关与地方政府、地方人大以及地方党委之间的关系，在人、财、物方面摆脱受制于地方的局面，使其在权力结构体系中保持应有的独立性。在现行宪法框架下，积极探索检察官由省级检察院统一提名、当地人大任免并将财政权收归省检察院统筹，这是一项根本性的变革，也是最为基础、最有意义的改革。

　　在微观层面，应当明确构建科学合理的机制，确保检察官依法独立行使检察权。其一，明确办案责任主体。明确办案主体有助于科学划分检察长、检察委员会以及部门负责人、检察官的职责权限，避免权力过度集中，也有助于提升检察官办案的积极性，提高检察权运作的效率。为此，笔者主张全面推进主办检察官制度，赋予主办检察官独立办案的权力。笔者主张将该种机制称为主办检察官而不是主诉检察官，以与法院探索实行的主审法官相对应。其二，实现检察长指令的法治化。应当承认的是，指控犯罪是检察机关承担的一项基本职责，基于指控犯罪的需要，世界各国在不同程度上遵循着检察一体这一检察权运行的基本规律。但是这种检察一体也并没有遏制检察官的独立性，而是给检察官办案留下了足够的空间。而我国则过于强调检察的一体化，而对检察一体的另一面检察官独立关注不足。基于保证检察官独立办案空间的需要，应当实现检察指令的法治化，明确检察指令的范围、指令的形式以及指令的效力。其三，实现检察指令的书面化，对于检察指令应当附卷。检察指令在运行过程中体现出隐秘性和无规律、无规范的特点，而检察指令的书面化可以实现检察权运作的透明性、规范性，也可以提高检察长下达指令的审慎性，避免不必要的干预。

　　其次，应当构建科学有效的检察权制约机制。

　　强调检察权的独立性并不否定检察权的受制性。检察权的规范运行也离不开权力制约机制的构建。侦查权、检察权与审判权之间构成一种制约，因此应当在宏观体制上进一步推进公、检、法之间关系的制约机制，确保权力的受制性;而检察长、检委会、检察官之间权力的合理分配与规范运行，也构成检察权运行中自我受制的一种体现，对此都应当予以强化。

　　这里需要指出的是，公民参与司法是近年来域外司法改革的一项成功经验，也是司法获得民众信任的重要方式。公民参与也应当成为我们构建科学有效的检察外部制约机制的重要一环。检察机关已在全国推行人民监督员制度，笔者带领的学术团队也曾就公民参与司法以及人民监督员制度进行过全面、系统的研究，并使用实证研究方法作了具体考察。一个可以显见的结论是，人民监督员制度对于改革检察权运作确有意义。当然，要确保人民监督员制度最大程度地发挥实效，还有赖于进一步完善相关的制度构建，推动人民监督员的立法，用法律的形式固定这种改革的成果。

　　第三，科学界分检察职能，实现检察职能机构和运行方式的分立。

　　修改后的刑事诉讼法对检察职能又有了进一步的发展。检察职能由原来的诉讼职能、诉讼监督职能发展到现在的诉讼职能、诉讼监督职能以及司法救济职能。司法救济职能主要体现于刑事诉讼法第47条和第115条的规定。下一步检察机关面临的最大问题是职能的改变和执法机构的变革。诉讼监督职能是一种程序性职能，不具有实体决定权，而司法救济职能则是一种实体决定权，两种职能具有本质不同，将两者混淆容易对制度的运作产生不良影响。这就要求我们在承认检察机关承担不同的职能的基础上设置诉讼职能部门、诉讼监督部门以及司法救济部门，并按照各自不同的规律运作，自侦实行一体化的运行机制，但批捕、公诉、司法救济就不宜采用一体化的运行机制，而应按其司法的特点遵循司法的运行机制。

　　第四，改革检察机关的绩效考核机制。

　　绩效考核机制主要是适应行政权的运作而设置的一种机制。对于检察机关而言，其权力既有行政权的特点，也有司法权的特点，过于强调检察机关的绩效考核不符合检察权的司法属性。当然，即使对检察权的行政属性而言，不科学、不合理的考评机制也会影响到检察权的运作效果。因此，应当对当前的检察机关绩效考评体制进行改革。在笔者看来，检察机关的绩效考评机制改革应当坚持两个原则，一是，根据检察职能的不同在考评机制的设置上有所不同;二是，设置科学、合理的考评机制，既发挥有效的激励作用，也不因过度强调考核而影响权力运作的应然状态。

　　(作者为中国人民大学法学院教授)