出台全国性专门立法规范城管执法

        自1997年“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区实行以来，城管执法的地域、领域越来越宽，全国城管执法队伍也已发展到几十万人，成为城市管理一支不可缺少的重要力量。

　　但近年来，城管与商贩的冲突时常见诸报端，涉及城管执法的法律争议也不断升温，有声音认为城管是“借法执法”，也有声音认为城管的身份和职能权限没有法律规定，但是声音背后的呼吁却是一致的，那就是一定要用有效的法律来规范城管执法。中国青年报调查中心近日的一次调查显示，77.0%的受访者赞同进行全国性的专门立法，规范城管执法行为。

　　期待国家立法呼声已持续多年

　　中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德在接受媒体采访时说，总体来看，没有专门立法是困扰城管执法的最大问题。在城管实际执法过程中，更多的是依靠环卫、规划、土地、建设、工商等部门规章去执法。而这些部门规章对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，这是导致冲突不断的主要原因。“城管在政府职能部门中处于什么样的位置，享有哪些权利，承担哪些责任和义务，都需要法律明确。”马怀德认为。

　　中国行政法学会研究会城管执法专委会副秘书长刘生富介绍，现行法律规定不具体不系统、高位阶法律缺失导致各地相对集中行政处罚权制度各不相同，造成执法上的混乱。在国家立法中，除行政处罚法对相对集中行政处罚权工作进行原则规定外，还没有一部系统、权威的法律对十几年城管执法实践经验和存在问题进行调整规制和立法规范，法律制度既不完善也不配套，立法工作明显滞后于实践活动。缺乏上位法的规定，造成城管执法的法律依据不足、主体资格模糊、职权范围不明确、措施手段不配套，严重影响了这项工作的深入开展和城管执法队伍的规范化管理。

　　制定一部国家层面的城市管理综合执法法律，为城管执法提供权威法律支撑的呼声这些年一直没有断过。

　　中国城市国际协会会长罗亚蒙多年来一直呼吁出台全国统一城管执法法规。他指出，在城市管理领域相对集中行政处罚权已经有明确的法律规定，法律授权、行政授权都较明确具体。“现在缺少一部统领城市综合管理全局的城市综合管理法，通过立法来明确城管的权利责任边界。”

　　在今年的全国人大会议上，全国人大代表、湖南邦盛凯博科技有限公司董事长刘国忠建议尽快启动城市管理立法工作。刘国忠认为，为城市管理立法势在必行。通过立法，可规范城市管理者的执法行为，避免不依法执法、不文明执法等行为，进而提升政府和城管形象。同时通过立法明确城市管理职责，形成各部门分工负责、权责明晰的城市管理格局，可避免各执法部门之间相互推诿扯皮现象的发生。

　　全国政协委员、同济大学教授蔡建国提交提案，呼吁完善城管立法。他希望用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使其能够独立前行。他认为，城管执法之所以出现诸多问题，其中的重要原因之一就是城市管理没有一部专门的法律法规进行规范。应通过全国性的专门立法，明确城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等。

　　刘生富也建议尽快启动国家层面立法。他认为，应结合行政体制改革进程和大部门体制构建思路，尽快就城管综合执法体制改革制定法律或者行政法规，通过国家立法，确定改革的方向，保障改革的成果。

　　地方立法是规范执法有益探索

　　3月1日起，《武汉市城市综合管理条例》开始施行，首次以地方性法规的形式明确城市管理范围、细化城市管理标准。媒体称之为我国首部“大城管”法规，实行对城市的综合性、系统化管理模式，由政府成立统一的城管综合管理指挥中心，统一指挥权、督察权、赏罚权，建立健全城管综合管理运行机制。

　　国家上位法虽然缺失，但是城管工作却是每日都在进行。因此，各地政府都积极探索，以地方性法规和政府规章的形式，对城管立法开展了有益探索。据了解，目前地方通过立法规范城管执法的相关条例有14部，政府规章有20余部。

　　2007年，北京市政府通过了《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》。办法集中解决五个方面的问题，即城管的身份、职能、协调机制、措施保障和队伍建设。目前，北京建立了城管执法与公安协作的保障机制，创建了“党政领导、城管牵头、属地落实、部门配合、公安保障、群众参与”的工作模式，最大限度地实现执法力量的整合达到1+1＞2的最大效应。“当然，我们也要看到政府规章和文件不足以解决新情况新问题，法律效力不高，司法审判中有时还只能作为参照性文件。因此，我们呼吁国家立法；如果国家立法暂时不能实现，那么地方立法的脚步可以加快。”刘生富说。

　　中国政法大学教授洪道德在接受记者采访时坦言：“目前看，国家层面的立法有一定难度，因为全国城管的权限和职责难以统一，但是这不代表有立法权的地方政府就不能出台一些法规，毕竟城管执法中存在的问题需要解决。”

　　设立全国性城管执法主管部门

　　刘生富认为，国家立法出台之前，可先由中央层面的相关职能部门联合下发规范性文件，对全国城管综合执法队伍的名称、着装、经费、身份、司法保障以及与相关部门的关系等问题提出统一意见，指导各地城管综合执法工作健康发展。同时对地方政府实施城管综合执法改革的情况进行定期检查和监督考核。一方面确保各项改革要求落到实处，另一方面及时了解情况，有针对性地提出指导意见。他还建议明确开展城管综合执法工作的主管部门，以加强对这项工作的日常指导、监督、协调。

　　罗亚蒙注意到，一些地方政府把其他部门管不好的“棘手问题”都交给城管，出现了“城管是个筐，啥都往里装”的怪现象。罗亚蒙说，“行政权”的四个环节———行政许可、行政服务、行政处罚、行政强制是一个完整的体系，互为因果、互相影响。如今城市管理矛盾的焦点集中于“行政处罚”，就是因为“行政许可”和“行政服务”环节做得“严重不好”。因此，化解城管问题、改善城市形象，功夫更在“城管”外。“如果有了更多的便民市场，小贩何苦占道经营？城市综合管理部门要做扁鹊，提早发现城市潜伏的病，未雨绸缪。”

　　罗亚蒙的观点得到很多人的认同，采访中大家都表示，在城市管理中，城管是末端的执法部门，如果前端的相关职能部门做好许可服务工作，或者真正实现资源整合城市综合管理，那么，城管执法中的许多尴尬和无奈就能避免，和老百姓自然也会和谐共处。